Règle 8 — Influence répréhensible – Les lobbyistes et les campagnes à la direction

Lignes directrices d'Howard R. Wilson, conseiller en éthique

Septembre 2002

L'année dernière, un certain nombre d'allégations ont été soulevées, selon lesquelles les lobbyistes se trouveraient probablement en situation de conflit d'intérêts s'ils étaient enregistrés en vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes (LEL) pour faire du lobbying auprès d'un ministère fédéral et conseillaient par ailleurs le ministre de ce ministère en vue d'une éventuelle course à la direction du Parti libéral. En ma qualité de conseiller en éthique et de responsable du Code de déontologie des lobbyistes, on m'a demandé d'examiner l'application du Code de déontologie des lobbyistes à cette situation, en particulier la règle 8 qui porte sur l'influence répréhensible.

En étudiant la question, il est rapidement apparu que la responsabilité du règlement de tout conflit d'intérêts incombait au ministre qui cherche à prendre la direction du Parti libéral et non au lobbyiste qui faisait du lobbying auprès du ministère du ministre et prenait part à sa campagne à la direction du Parti.

Le Code régissant la conduite des titulaires de charge publique en ce qui concerne les conflits d'intérêts et l'après-mandat (Code régissant les conflits d'intérêts) impose au ministre l'obligation d'« organiser ses affaires personnelles de manière à éviter les conflits d'intérêts réels, potentiels ou apparents ». La course à la direction d'un parti politique est une question d'intérêt privé sans rapport avec les fonctions officielles des ministres. C'est pourquoi le Premier ministre a publié, le 11 juin 2002, les lignes directrices concernant le Conseil des ministres et les activités à des fins politiques personnelles.

Ces lignes directrices traitent directement de la question des lobbyistes comme suit :

Lobbyistes

Les ministres doivent aussi être à l'affût des situations où des personnes participant à leur campagne, que ce soit à titre de collecteur de fonds, organisateurs principaux ou stratégistes, pourraient être inscrites en vertu de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes pour exercer des activités de lobbyisme auprès du ministère qui relève du ministre. Il s'agit encore là d'une situation qui peut donner lieu à un conflit d'intérêts apparent et qui doit être résolue par le ministre dans l'intérêt public en refusant l'appui actif de cette personne dans la campagne. Sinon, la personne en question peut choisir de ne plus effectuer d'activités de lobbyisme auprès du ministère aussi longtemps qu'elle participe à la campagne. L'une ou l'autre action réglera la question. Dans les cas qui portent à confusion, le Bureau du conseiller en éthique devra être consulté.

Le Code régissant les conflits d'intérêts impose au ministre la responsabilité de résoudre le conflit posé par le fait qu'un lobbyiste, qui s'occupe de sa campagne, fait du lobbying auprès de son ministère en même temps. Néanmoins, il y a encore des allégations selon lesquelles le Code de déontologie des lobbyistes, en particulier la règle 8 - influence répréhensible, est également applicable et qu'il impose l'obligation précise au lobbyiste d'éviter personnellement cette situation. J'estime qu'il est dans l'intérêt public d'examiner l'application de cette règle et de déterminer si elle s'applique à cette situation. En bref, ma conclusion, comme je l'expliquerai, est que le Code de déontologie des lobbyistes ne s'applique pas.

La règle 8 du Code de déontologie des lobbyistes, qu'on trouve sous le titre « Conflit d'intérêts », est ainsi libellé :

8. Influence répréhensible

Les lobbyistes doivent éviter de placer les titulaires d'une charge publique en situation de conflit d'intérêts en proposant ou en prenant toute action qui constituerait un influence répréhensible sur ces titulaires.

Cette règle ne dit pas simplement que les lobbyistes doivent éviter de placer un titulaire de charge publique en situation de conflit d'intérêts par leurs actions. Elle dit plutôt qu'ils doivent éviter de placer un titulaire de charge publique en situation de conflit d'intérêts en proposant ou en prenant toute action qui constituerait une influence répréhensible sur ce titulaire.

Il est important de préciser la nature de ces deux activités; d'une part, vous faites du lobbying auprès du ministère du ministre pour le compte d'un client, et, d'autre part, vous travaillez à la campagne du ministre. Ainsi qu'il est énoncé dans le préambule de la LEL, le lobbyisme auprès des titulaires d'une charge publique est « légitime ». La LEL vous oblige à enregistrer cette activité auprès de la Direction générale de l'enregistrement des lobbyistes de mon bureau. La deuxième activité consiste à aider le ministre du ministère dans sa campagne à la direction. La course à la direction du Parti libéral est, comme je l'ai indiqué ci-dessus, une question d'intérêt privé et, de toute évidence, c'est le droit démocratique du lobbyiste, en tant qu'individu, d'aider le ministre. Nous sommes donc en présence de deux activités légitimes distinctes, dont aucune, prise en elles-mêmes, ne « constituerait une influence répréhensible » sur le ministre.

Toutefois, le fait que les deux activités soient exercées parallèlement soulève-t-il la question de l'« influence répréhensible »?

Le terme « influence répréhensible » est une expression qui n'a pas reçu beaucoup d'examen judiciaire au Canada. Une décision a bien défini l'expression. Il s'agit d'une décision de la Cour suprême de l'Ontario au sujet d'un différend relatif à une convention collective, rendue en 1943 (Lakeshore Workmen's Council c. Lakeshore Mines Ltd., [1943] O.J. no 266). Le tribunal a déclaré que :

[Traduction] Qu'est-ce qui constitue une « influence répréhensible » est une question de fait dans chaque cas particulier, mais afin que les actes ou le comportement allégués dans un cas donné constituent une influence répréhensible, ils doivent l'être, afin d'être désignés comme tels, de manière que, pris individuellement ou collectivement, ils font obstacle à la décision, au jugement ou à l'action des membres de l'organisme de négociation, soit au préjudice de ces membres, ou de ceux qu'ils représentent, soit au moins au point que les membres de l'organisme sont embarrassés de prendre des décisions ou de poser des actes. [non souligné dans l'original]

Aux États-Unis, la cinquième édition du Black's Law Dictionary, publiée en 1979, assimile la notion d'« influence répréhensible  » à celle d'« influence indue ». Cette dernière est, quant à elle, définie de la façon suivante :

[Traduction] « Toute contrainte, complot ou pression, répréhensible ou illégitime, tendant à persuader et par laquelle une personne se trouve sous l'emprise d'une autre et est amenée à poser un acte qu'elle n'aurait pas posé, ou à s'abstenir de poser un acte qu'elle aurait posé, si elle avait agi librement. Influence qui prive la personne qui la subit de sa liberté d'action ou qui annihile sa liberté de penser de sorte qu'elle agit davantage en fonction de la volonté d'autrui que de sa propre volonté. Utilisation abusive d'un poste de confiance ou fait de tirer profit de la vulnérabilité d'une personne, de son infirmité ou de sa détresse en vue de modifier, de façon répréhensible, les actions ou les décisions de cette personne. »

Dans sa septième édition, qui date de 1999, le Black's Law Dictionary assimile de nouveau, de manière plus succincte, l'« influence répréhensible » à l'« influence indue » et définit cette dernière expression comme étant un [traduction] « abus de pouvoir ou de confiance qui fait perdre à une personne l'usage de son libre-arbitre et qui lui fait adopter les objectifs de quelqu'un d'autre  ».

Ces définitions établissent une norme très élevée, mais équitable, permettant de déterminer si un lobbyiste a placé un titulaire de charge publique en situation de conflit d'intérêts en « proposant ou en prenant toute action qui constituerait une influence répréhensible » sur cet individu. Il faut que cette norme soit élevée pour éviter qu'on puisse alléguer qu'un lobbyiste a contrevenu au Code de déontologie des lobbyistes simplement pour avoir exercé une activité de lobbying légitime, de façon normale et professionnelle.

Ma conclusion est qu'il n'est pas raisonnable de croire qu'un lobbyiste a exercé une influence répréhensible sur un ministre, qui le place en situation de conflit d'intérêts, simplement parce que le lobbyiste l'aidait à l'occasion d'une campagne à la direction tout en faisant du lobbying auprès de son ministère pour le compte d'un client. De façon plus générale, je conclus que le simple fait que ces deux activités légitimes sont exercées par un lobbyiste ne viole pas, en soi, le Code de déontologie des lobbyistes.

Pour mettre un terme à toute allégation qui a déjà été soulevée, ou qui le sera dans l'avenir, selon laquelle la règle 8 a été enfreint, le Bureau du conseiller en éthique juge que l'activité qui constitue une influence répréhensible sur un titulaire d'une charge publique est une question de fait dans chaque cas particulier. Les facteurs qu'il faut examiner pour déterminer si un lobbyiste a proposé ou entrepris une action qui constituerait une influence répréhensible sur un titulaire d'une charge publique sont entre autres les suivants :

• s'il y a eu atteinte à la décision, au jugement ou à l'action du titulaire d'une charge publique;
• s'il y a eu contrainte préjudiciable par laquelle la volonté du titulaire d'une charge publique a été maîtrisée et que le titulaire d'une charge publique ait été poussé à accomplir un acte ou se soit abstenu d'accomplir un acte, comportement qu'il n'aurait pas eu s'il avait été libre d'agir;
• s'il y a eu abus de la position de confiance ou que le lobbyiste ait tiré avantage de la faiblesse, de l'infirmité ou de la détresse d'un titulaire d'une charge publique pour modifier les actes ou décisions de ce dernier.