Annexe

Raisonnement sous-jacent à la directive du commissaire en matière de conflit d'intérêts – Règle 8 (Code de déontologie des lobbyistes)

Contexte

En 2002, l'ancien conseiller en éthique a pris acte d'un certain nombre d'allégations selon lesquelles des lobbyistes enregistrés auraient enfreint le Code de déontologie des lobbyistes en faisant du lobbying auprès d'un ministère en même temps qu'ils aidaient le ministre du même ministère lors d'une campagne à la direction d'un parti politique. La même année, on a demandé au conseiller en éthique d'examiner l'application du Code de déontologie des lobbyistes dans une telle situation, notamment pour ce qui est de la Règle 8. Le conseiller en éthique a ensuite émis les lignes directrices intitulées Règle 8 – Influence répréhensible – Les lobbyistes et les campagnes à la direction (ci-après « les lignes directrices de 2002 »)

La Cour d'appel fédérale a tranché la question des lignes directrices de 2002 dans le cas Democracy Watch v. Campbell et Attorney General of Canada (Registrar of Lobbyists) 2009 FCA 79¹. Dans cette décision, la Cour d'appel fédérale a jugé qu'il était déraisonnable d'interpréter la Règle 8 sur la base des lignes directrices précédentes, émises en 2002.

Code de déontologie des lobbyistes – Conflit d'intérêts, Règle 8

La Règle 8 stipule ce qui suit :

« Les lobbyistes doivent éviter de placer les titulaires de charge publique en situation de conflit d'intérêts en proposant ou en prenant toute action qui constituerait une influence répréhensible sur ces titulaires. »

Définition de conflit d'intérêts

La décision de la Cour d'appel fédérale fait valoir que la présence « d'intérêts contraignants » est l'élément commun des diverses définitions de « conflit d'intérêts ». Au paragraphe 45, la Cour mentionne ce qui suit :

[TRADUCTION]
« …la notion de conflit d'intérêts est étroitement liée au problème des loyautés divisées ou des obligations opposées. Bien que les faits particuliers donnant lieu à un conflit d'intérêts varient d'une profession à l'autre, on peut conclure qu'une personne est en situation de conflit d'intérêts lorsqu'il existe une tension entre le devoir de la personne et un autre intérêt ou une autre obligation. »

La Loi sur le conflit d'intérêts définit les conflits d'intérêts applicables aux titulaires de charge publique. L'article 4 de cette loi, qui s'applique aux ministres fédéraux, à leurs conseillers, aux membres du personnel ministériel et à de nombreuses personnes nommées par le gouverneur en conseil, stipule ce qui suit :

« …un titulaire de charge publique se trouve en situation de conflit d'intérêts lorsqu'il exerce un pouvoir officiel ou une fonction officielle qui lui fournit la possibilité de favoriser son intérêt personnel ou celui d'un parent ou d'un ami ou de favoriser de façon irrégulière celui de toute autre personne. »

Un intérêt personnel concurrentiel chez un titulaire de charge publique est un intérêt qui lui donne la possibilité de favoriser les intérêts d'un lobbyiste ou ceux de ses clients ou clientes. La création d'un intérêt personnel, apparente ou non, doit être évaluée au cas par cas, selon les faits. Dans la Loi sur les conflits d'intérêts, le Parlement a toutefois donné la définition suivante d'« intérêt personnel » :

« Intérêt personnel » ne vise pas l'intérêt dans une décision ou une affaire :
a) de portée générale;
b) touchant le titulaire de charge publique faisant partie d'une vaste catégorie de personnes;
c) touchant la rémunération ou les avantages sociaux d'un titulaire de charge publique.

La Loi sur les conflits d'intérêts traite aussi du don d'un « cadeau ou autre avantage » à un titulaire de charge publique. Une telle action entreprise par un lobbyiste risque de créer une situation de conflit d'intérêts, réelle ou apparente, pour un titulaire de charge publique. La Loi sur les conflits d'intérêts définit « cadeau ou autre avantage » de la façon suivante :

« Cadeau ou un avantage » s'entend :
a) de toute somme monétaire, si son remboursement n'est pas obligatoire;
b) de tout service ou de tout bien ou de l'usage d'un bien ou d'argent, s'ils sont fournis sans frais ou à un prix inférieur à leur valeur commerciale.

La définition susmentionnée de « cadeau ou autre avantage » devrait s'avérer utile aux lobbyistes pour déterminer si les actes qu'ils font ou proposent de faire peuvent créer un intérêt personnel contraignant pour le titulaire de charge publique et, par conséquent, engendrer un conflit d'intérêts réel ou apparent.

D'autres codes de déontologie abordent la question des conflits d'intérêts et la signification de ceux-ci pour par leurs membres. Le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique², par exemple, s'applique à tous les fonctionnaires qui travaillent au sein de l'administration publique fédérale. Ce code invite les fonctionnaires à organiser leurs affaires personnelles de façon à éviter toute forme de conflit d'intérêts réel, apparent ou potentiel. Dans le règlement d'un conflit d'intérêts éventuel, le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique précise que l'intérêt public doit primer.

Aux fins du Code de déontologie des lobbyistes, le commissaire au lobbying interprète « conflit d'intérêts », réel ou apparent, de la façon suivante :

« Une situation de conflit d'intérêts peut être produite par la présence d'une tension entre le devoir du titulaire de charge publique, d'une part, et son intérêt personnel ou une obligation créée ou suscitée par le lobbyiste, d'autre part. »

Nouvelle compréhension par rapport aux lignes directrices de 2002

Selon les lignes directrices de 2002, l'« influence répréhensible » mentionnée à la Règle 8 doit effectivement faire obstacle à la décision, au jugement ou à l'action d'un titulaire de charge publique. C'est une norme si élevée que seul un abus de pouvoir ou de confiance d'un lobbyiste à l'égard d'un titulaire de charge publique pouvait alors être considéré comme une influence répréhensible. Il fallait en quelque sorte que le titulaire d'une charge publique perde l'usage de son libre arbitre.

La Cour d'appel fédérale a conclu qu'une telle interprétation de la Règle 8 était déraisonnable et a rappelé que cette règle interdisait d'abord et avant tout aux lobbyistes de placer les titulaires de charge publique en situation de conflit d'intérêts. L'expression « influence répréhensible » doit être perçue comme une élaboration de la notion de « conflit d'intérêts » et non comme une limitation. Il s'agit d'un virage important par rapport à l'approche adoptée dans lignes directrices de 2002. Le champ d'application de la Règle 8 s'en trouve donc élargi.

Le paragraphe 52 de la décision de la Cour d'appel fédérale résume la notion d'« influence répréhensible » :

[TRADUCTION]
« En situation de conflit d'intérêts, l'influence répréhensible doit être évaluée lorsque les loyautés sont divisées. Un titulaire de charge publique ayant, par définition, un devoir public, on ne peut le mettre en situation de conflit d'intérêts qu'en créant un intérêt personnel concurrentiel. C'est cet intérêt personnel, auquel le titulaire de charge publique accorde ou pourrait accorder sa loyauté, qui constitue l'influence répréhensible évoquée dans la règle. »

Interprétation de la Règle 8

La directive du commissaire relative à la  Règle 8 du Code de déontologie des lobbyistes prend en compte le facteur suivant :

« Un conflit d'intérêts peut être occasionné par la « crainte raisonnable » d'une apparence de conflit d'intérêts au lieu d'une entrave évidente aux fonctions officielles d'un titulaire de charge publique. »

La détermination de ce qui constitue une influence répréhensible sur un titulaire de charge publique doit rester, dans chaque cas, une question de fait. Selon les circonstances, une obligation ou un intérêt personnel peut être créé, entre autres, par :

• l'offre d'un cadeau, d'un montant d'argent, d'un service ou d'un bien, si son remboursement n'est pas obligatoire;
• l'usage d'argent ou d'un bien fourni sans frais ou à un prix inférieur à la valeur commerciale; et
• des activités politiques.

Les lobbyistes devraient faire preuve d'une conduire irréprochable sur le plan de l'éthique. Ce faisant, ils éviteront de créer un conflit d'intérêt réel ou apparent pour les titulaires de charge publique.

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[1] La décision de la Cour d'appel fédérale se trouve à l'adresse suivante :
decisions.fca-caf.gc.ca(en anglais seulement)

[2] Outre le Code de valeurs et d'éthique de la fonction publique et la Loi sur les conflits d'intérêts, on fait aussi référence à la notion de « conflit d'intérêts » dans le Code régissant les conflits d'intérêts des sénateurs et le Code régissant les conflits d'intérêts des députés. Ces codes, qui sont presque identiques, font primer de façon similaire l'intérêt public sur l'intérêt personnel. Le Code régissant les conflits d'intérêts des sénateurs stipule ce qui suit :
« Dans l'exercice de ses fonctions parlementaires, un sénateur ne peut agir ou tenter d'agir de façon à favoriser ses intérêts personnels ou ceux d'un membre de sa famille, ou encore, d'une façon irrégulière, ceux de toute autre personne ou entité. »

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Pour plus d'information au sujet du Conflit d'intérêt – Règle 8 (Code de déotologie des Lobbyistes)